Le terme demeure parfois utilisé en pratique pour des territoires ne disposant ni du statut de DOM, ni de statut de COM.
Des collectivités territoriales
La Constitution du 27 octobre 1946 crée l'Union française. Son article 60 précise que celle-ci « est formée, d'une part, de la République française qui comprend la France métropolitaine, les départements et territoires d'outre-mer [et], d'autre part, des territoires et États associés ». Il en résulte que les territoires d'outre-mer ne sont ni des « États associés » ni des « territoires associés » à la République française, mais, comme les départements d'outre-mer, partie intégrante de la celle-ci.
Les « États associés » s'entendaient des « État protégés » par la République française en vertu d'un traité de protectorat, auquel le Constituant prévoyait de substituer des traités d'association. Les « territoires associés » s'entendaient des territoires administrés par la République française en qualité de mandataire de la Société des Nations.
N'étant pas des « États associés », les territoires d'outre-mer n'étaient pas représentés au Haut-conseil de l'Union française créé par l'article 65 de la Constitution. En revanche, comme les « territoires associés » et les départements d'outre-mer, ils étaient représentés à l'Assemblée nationale et au Conseil de la République. En disposant que « les territoires d'outre-mer élisent des représentants à l'Assemblée nationale et au Conseil de la République dans les conditions prévues par la loi », l'article 79 de la Constitution étendait la représentation parlementaire à l'ensemble des anciennes colonies.
N'étant ni des « États associés » ni des « territoires associés », les territoires d'outre-mer étaient partie intégrante de la République française. Leurs ressortissants étaient de nationalité française.
Comme les départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer étaient des collectivités territoriales de la République française.
Ils devaient « s'administrer librement par des conseils élus au suffrage universel » et dont les décisions devaient être exécutées par leur président.
Des collectivités non départementalisées
Contrairement aux départements d'outre-mer, les territoires d'outre-mer n'étaient pas départementalisés.
Contrairement aux départements d'outre-mer qui, comme les départements métropolitains, relevaient du ministère de l'Intérieur, les territoires d'outre-mer relevaient du ministère de la France d'outre-mer qui avait été substitué à celui des Colonies.
Le régime législatif des territoires d'outre-mer était celui de la spécialité législative.
Le conseil d'État interpréta l'article 72 de la Constitution comme maintenant le régime dit de la spécialité législative, en vertu duquel les lois et décrets sont présumés ne pas s'appliquer de plein droit dans les territoires d'outre-mer.
La Constitution du 27 octobre 1946 maintenait le régime dit des décrets, en vertu duquel la compétence pour étendre l'application d'une loi dans les territoires d'outre-mer est une compétence du chef de l'État.
Liste des anciens territoires d'outre-mer
La notion de territoire d'outre-mer avait été introduite en droit constitutionnel français par la Constitution du 27 octobre 1946 qui créa l'Union française. Celle-ci était « formée, d'une part, de la République française qui compren[ait] la France métropolitaine, les départements et territoires d'outre-mer [et], d'autre part, des territoires et États associés ». Les « territoires associés » étaient les territoires administrés par le République française en qualité de mandataire de la Société des Nations. Il s'agissait du Cameroun oriental et du Togo oriental. Les « États associés » étaient les États protégés par la République française. Les départements d'outre-mer étaient les départements créés outre-mer. Il s'agissait de la Martinique, la Guadeloupe, la Réunion et la Guyane française, érigées en départements par la loi n° 46-451 du 19 mars 1946.
En 1946, les colonies suivantes devinrent des territoires d'outre-mer :
- La colonie du Sénégal devint le Territoire du Sénégal ;
- La colonie de la Mauritanie devint le Territoire de la Mauritanie ;
- La colonie du Soudan français devint le Territoire du Soudan ;
- La colonie de la Guinée française devint le Territoire de la Guinée ;
- La colonie de la Côte-d'Ivoire devint le Territoire de la Côte-d'Ivoire ;
- La colonie du Dahomey devint le Territoire du Dahomey ;
- La colonie du Niger devint le Territoire du Niger ;
- La colonie du Gabon devint le Territoire du Gabon ;
- La colonie du Moyen-Congo devint le Territoire du Moyen-Congo ;
- La colonie de l'Oubangui-Chari devint le Territoire de l'Oubangui ;
- La colonie du Tchad devint le Territoire du Tchad ;
- La Côte française des Somalis devint le Territoire des Somalis ;
- La colonie de Madagascar devint le Territoire de Madagascar ;
- Les Établissements français de l'Inde devinrent le Territoire de l'Inde française ;
- Les Établissements français de l'Océanie devinrent le Territoire des établissements français de l'Océanie ;
- Les Établissements de Saint-Pierre et Miquelon devinrent le Territoire de Saint-Pierre-et-Miquelon.
Les provinces du Laos qui ne ressortissaient pas du Royaume de Luang-Prabang mais de l'administration directe française, ne furent pas érigées en territoire d'outre-mer mais incorporées au Royaume du Laos, membre, en qualité d'État associé, de l'Union française. Les villes de Hanoï, Haïphong et Tourane, cédées, en 1888, à la République française, ne furent pas davantage érigées en territoires d'outre-mer, mais incorporées à la République du Vietnam. Il en alla de même du Tonkin.
Le Togo oriental et le Cameroun oriental ne furent pas érigés en territoires d'outre-mer. La République du Cameroun accéda à l'indépendance le 1er janvier 1960, en vertu de la déclaration commune signée à Paris, le 31 décembre 1959.
Les Nouvelles-Hébrides ne furent pas érigées en territoire d'outre-mer.
Trois territoires d'outre-mer furent supprimés entre 1946 et 1958.
La loi n° 47-1853 du 20 septembre 1947 incorpora les Territoires du Sud à l'Algérie. Le décret n° 57-903 du 7 août 1957 divisa la partie des Territoires du Sud relevant de l'Organisation commune des régions sahariennes en deux départements : celui des Oasis et celui de la Saoura.
D'autre part, la loi n° 49-733 du 4 juin 1949 incorpora le Territoire de la Cochinchine à l'État associé du Viet-Nam.
Enfin, deux traités incorporèrent le Territoire de l'Inde française à l'Union indienne, État indépendant. En effet, par le traité signé à Paris, le 2 février 1951, la République française céda la ville libre de Chandernagor à l'Union indienne. Puis, par le traité signé à New Delhi, le 28 mai 1958, la République française céda à l'Union indienne les Établissements français de Pondichéry, Karikal, Mahé et Yanaon.
Trois autres territoires d'outre-mer furent créés entre 1946 et 1958.
La loi n° 46-973 du 9 mai 1946créa le Territoire des Comores, recouvrant l'archipel des Comores.
D'autre part, la loi n° 47-1707 du 4 septembre 1947 créa le Territoire de la Haute-Volta.
Enfin, la loi n° 55-1052 du 6 août 1955créa le Territoire des Terres australes et antarctiques françaises, comprenant les îles Saint-Paul et Amsterdam, les archipels Crozet et Kerguelen ainsi que la Terre Adélie.
En 1958, le Territoire de la Guinée accéda à l'indépendance sous le nom de République de Guinée.
L'article 76 de la Constitution du 4 octobre 1958 garantissait aux territoires d'outre-mer le maintien de leur statut. Mais il leur réservait le droit de devenir « soit [des] départements d'outre-mer de la République, soit, groupés ou non entre eux, [des] États membres de la Communauté ». Quant à l'article 86 de la Constitution du 4 octobre 1958, il réservait aux États membres de la Communauté le droit de devenir indépendants et de cesser, de ce fait, d'appartenir à la Communauté. Douze territoires d'outre-mer choisirent de devenir des États membres de la Communauté avant d'accéder à l'indépendance, à savoir :
- Le Territoire du Sénégal devint la République du Sénégal, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance ;
- Le Territoire de la Mauritanie devint la République islamique de Mauritanie, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 27 novembre 1960 ;
- Le Territoire du Soudan français devint la République soudanaise, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance ;
- Le Territoire de la Côte-d'Ivoire devint la République de Côte-d'Ivoire, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 7 août 1960 ;
- Le Territoire de la Haute-Volta devint la République de Haute-Volta, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 4 août 1960 ;
- Le Territoire du Dahomey devint la République du Dahomey, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 31 juillet 1960 ;
- Le Territoire du Niger devint la République du Niger, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 2 août 1960 ;
- Le Territoire du Gabon devint la République gabonaise, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 16 août 1960 ;
- Le Territoire du Moyen-Congo devint la République du Congo, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 14 août 1960 ;
- Le Territoire de l'Oubangui-Chari devint la République centrafricaine, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 12 août 1960 ;
- Le Territoire du Tchad devint la République du Tchad, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance, le 10 août 1960 ;
- Le Territoire de Madagascar devint la République malgache, qui adhéra à la Communauté, avant d'accéder à l'indépendance.
De 1961 à 2003, un seul territoire d'outre-mer fut créé.
La loi n° 61-814 du 29 juillet 1961 créa le Territoire des îles Wallis et Futuna, comprenant « les îles Wallis, Futuna, Alofi et les îlots qui en dépendent ».
De 1961 à 2003, trois territoires d'outre-mer furent supprimés.
Par la loi n° 67-521 du 3 juillet 1967, le Territoire de la Côte française des Somalis devint le Territoire français des Afars et Issas.
La loi n° 76-664 du 19 juillet 1976 érigea le Territoire de Saint-Pierre et Miquelon en département d'outre-mer, statut qu'il conservera jusqu'à ce que la loi n° 85-595 du 11 juin 1985 l'érigea en collectivité territoriale sui generis, c'est-à-dire à statut particulier.
La loi n° 76-1212 du 24 décembre 1976 érigea Mayotte en collectivité territoriale sui generis.
Les territoires d'outre-mer, avant la révision constitutionnelle de 2003, étaient les suivants :
- Nouvelle-Calédonie
- Polynésie française
- Terres australes et antarctiques françaises
- Wallis-et-Futuna
Évolution actuelle du statut juridique officiel des anciens DOM-TOM DAEMS
Le statut juridique des territoires de souveraineté française en outre-mer est fondé uniquement sur les relations qui les lient avec l’État français, et sur leurs frontières administratives qui définissent leur territoire. Il est indépendant de leur fonctionnement propre, mais leur confère une personnalité juridique. Le statut de TOM remplacé par celui de COM reconnaît que ces territoires sont fondés à être gérés localement et collectivement par les populations concernées qui y résident.
Aussi, en devenant COM, les anciens DOM-ROM et TOM doivent acquérir une autonomie financière et fiscale, et l’État simplifie ses relations avec ces territoires grâce à un interlocuteur unique ayant autorité sur les territoires de la collectivité (dans les limites que leur permet la Constitution française) et disposant de pouvoirs locaux plus importants avec une assiette financière plus large.
Les anciens TOM ont rejoint le statut de collectivité d’outre-mer (COM) qui a été créé constitutionnellement pour inclure les départements/régions d’outre-mer (DOM-ROM), mais que ceux-ci ont rejeté par référendum local.
Les territoires de souveraineté française en outre-mer sont donc aujourd’hui distingués suivant :
- le nouveau statut de COM (avec un statut transitoire particulier pour la Nouvelle-Calédonie),
- ou celui plus ancien de DOM-ROM conservé dans les quatre départements d’outre-mer plus peuplés,
- ou celui de domaine privé de l’État pour les territoires sans résidents permanents.
Désignations particulières des anciens DOM-TOM
Les DOM-TOM actuels, en choisissant de conserver leur ancien statut juridique, n’ont pas changé leur désignation habituelle de « département d’outre-mer » et de « région d’outre-mer », ou simplement de « département » et « région » (au même titre que les autres départements et régions métropolitains).
Les COM actuels disposent en outre de désignations particulières, conservées malgré le changement de leur ancien statut de TOM, relatives à leur organisation exécutive et administrative propre.
Dans les DOM-ROM et les COM
Les COM (puisqu’ils sont habités par des électeurs résidents permanents) disposent d’une assemblée locale élue unique, au contraire des DOM-ROM qui ont conservé deux assemblées locales en rejetant le statut de COM.
La République française est représentée dans les DOM-ROM et COM par un préfet (comme dans les départements et régions métropolitains, mais nommé par le ministre français de l’outre-mer) pour les questions de souveraineté (citoyenneté, sécurité et défense). Il y est là aussi chargé de l’application des lois nationales françaises ou des décisions des assemblées et conseils locaux, ainsi que de veiller à la constitutionnalité des décisions des assemblées et représentants locaux élus et de contrôler l’exécutif et l’administration locale.
Comme partout en France, le préfet du DOM-ROM ou du COM peut suppléer à tout manquement des représentants exécutifs (élus ou non) de sa circonscription, en tant qu’administrateur.
Dans les domaines privés de l’État en outre-mer
Les domaines privés de l’État en outre-mer (ou districts d’outre-mer) sont aussi normalement placés sous l’autorité d’un représentant officiel de l’État chargé de ce domaine privé ou du COM le plus proche. Ce représentant est nommé par le ministre français de l’outre-mer, comme dans les DOM-ROM et les autres COM.
Dans les domaines privés de l’État, aucun citoyen français ne peut y résider légalement de façon permanente. Il ne peut donc y avoir d’électeurs ni de liste électorale, et donc aucune assemblée locale élue et compétente ayant une identité juridique. Ces domaines sont donc gérés par un conseil réduit de représentants nommés par l’État (nommés temporairement par le ministre de l’outre-mer, en fonction des missions menées et de leur compétence, en l’absence d’électeurs locaux) mais même ces représentants ne peuvent non y résider légalement de façon permanente. Le conseil du domaine a à sa tête un administrateur supérieur, également nommé par l’État.
Aussi, un préfet (représentant local officiel de l’État) peut y tenir en outre la charge d’administrateur supérieur (en lieu et place d’une assemblée locale élue) pour les questions relatives au budget et la gestion des affaires locales touchant le domaine ; cet administrateur peut donc (comme les assemblées locales des DOM-ROM et COM habités) prendre des décisions d’ordre législatif local (au-delà des seuls décrets exécutifs dont disposent les préfets pour l’application des lois nationales).
Il n’est pas exclus que la charge d’administrateur supérieur du domaine revienne à un autre préfet que celui du domaine, ou un autre représentant de l’État ayant une charge pour ce domaine, ou que celui-ci soit désigné ou élu par le conseil du domaine, toutefois jusqu’à présent cette charge est toujours revenue à un préfet : le préfet du domaine lui-même ou bien le préfet d’un autre DOM ou COM.
Par exemple, le préfet de la Réunion tenait la charge d’administrateur supérieur du domaine des TAAF, jusqu’à ce que la préfecture des TAAF soit créée (dont le siège permanent reste à la Réunion, même si le chef-lieu des TAAF est sur l’île Amsterdam, en raison de l’interdiction de résidence permanente et des difficultés de liaison uniquement maritimes pendant seulement une partie de l’année) et un préfet des TAAF nommé à sa tête, prenant alors la charge d’administrateur supérieur du domaine des TAAF (mais aussi celle d’administrateur supérieur du domaine des Îles Éparses, charge qui était aussi tenue auparavant par le préfet de la Réunion).
Toutefois, pour le domaine de l'île de Clipperton (qui n’a pas de préfecture car il n’a ni habitant permanent, ni même une occupation permanente comme dans les TAAF ou les îles Éparses), c’est le haut-commissaire de la République française en Polynésie française qui tient toujours la charge d’administrateur supérieur de l'île de Clipperton.
En cas d’absence du préfet ou du haut-commissaire chargé de ce domaine, la charge d’administrateur supérieur revient au ministre chargé de l’outre-mer, qui peut aussi la déléguer à un autre membre du conseil de domaine ou un autre représentant officiel de l’État de la région.
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